Constitucionalidade do Decreto n.º 4.887/2003

decreto n.º 4.887, de 20 de novembro de 2003 regulamenta o procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes dos quilombos. O questionamento da constitucionalidade do decreto foi levado ao Supremo Tribunal Federal em 2004 pelo Democratas (à época Partido da Frente Liberal-PFL), com intuito de obstaculizar a efetividade do direito dos quilombolas à propriedade de suas terras.

Em abril de 2012, foi iniciado o julgamento da ADI nº. 3239 com o voto do relator, o então ministro Antônio Cezar Peluso, que acatou o entendimento da inconstitucionalidade do decreto. No entanto, o relator ressalvou em seu voto que os títulos concedidos sob a égide do Decreto 4.887/2003 são válidos, respeitando o princípio da segurança jurídica. A sessão de julgamento de 2012 foi interrompida com o pedido de vista da ministra Rosa Weber.

Em 25 de março de 2014, a Ministra Rosa Weber votou pela total improcedência da ação. Weber refutou a tese de inconstitucionalidade formal do Decreto 4.887/2003 por inexistência de lei que lhe confira validade. A ministra votou pela autoaplicabilidade do Artigo 68 do ADCT (não necessita de lei que o regulamente), e assim sendo, não haveria invasão da esfera de competência do Poder Legislativo pela Presidência da República. Dessa forma, a edição do decreto presidencial foi ato juridicamente perfeito. Acesse o voto na íntegra.

O julgamento da ADI voltou à pauta do STF em 2017. Incluída na pauta dos dias 16 de agosto e 18 de outubro, foi adiada pois o Ministro Dias Toffoli, que havia pedido vistas em 2014, não compareceu às duas sessões por motivo de saúde. A nova data foi divulgada e o julgamento foi agendado para 09/11/2017.

Nessa sessão (9/11), o Ministro Dias Toffoli reconheceu a constitucionalidade do decreto, no entanto votou pelo reconhecimento do marco temporal para a titulação das terras quilombolas: “somente devem ser titularizadas as áreas que estavam ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, inclusive as efetivamente utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural, na data da promulgação da Constituição (5 de outubro de 1988), salvo comprovação, por todos os meios de prova juridicamente admitidos, da suspensão ou perda da posse em decorrência de atos ilícitos praticados por terceiros”.
Após voto de Dias Toffoli, o ministro Edson Fachin pediu vistas e e o julgamento da ADI fiou sem conclusão. Com o voto de Toffoli, são dois votos pela constitucionalidade do Decreto 4.887/2003 e um contrário.

Outras instâncias do Poder Judiciário também têm analisado a matéria, como apresentaremos abaixo.

DECISÃO
11ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF3)
Agravo de instrumento n.º 0017014-55.2012.4.03.0000
Agravante: Incra
Agravado: Canais Empreendimentos Imobiliários LTDA
Informações: http://www.trf3.jus.br/
Data da decisão: 12/08/2014
Comunidade quilombola envolvida: Brotas (SP)
Trecho da decisão:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. TERRAS QUILOMBOLAS. DEMARCAÇÃO E REGULARIZAÇÃO. ADI 3.239. JULGAMENTO EM ANDAMENTO. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS. ART. 68 DO ADCT. NORMA DE EFICÁCIA PLENA.
(…)
2. No mérito, devem ser reiterados os fundamentos expendidos por ocasião da prolação da decisão que deferiu a antecipação dos efeitos da tutela ao agravo de instrumento interposto pelo INCRA
2.1. Há que se ressaltar que a ADI n.º 3.239 está em tramitação no STF, mas ainda não foi julgada (conforme consulta ao sistema informatizado do STF), pelo que ainda não há um posicionamento institucional do Tribunal acerca da constitucionalidade do decreto 4.887/03.
2.2. Inexistente um posicionamento expresso da Corte no sentido de que o referido decreto é inconstitucional, não há de assim ser considerado, pois no ordenamento jurídico brasileiro as normas jurídicas gozam de “presunção de constitucionalidade”.
2.3. A tese da inconstitucionalidade do decreto n.º 4.887/2003 deve ser rechaçada, sob o fundamento de que o art. 68 do ADCT deve ser tomado como norma de eficácia plena, a traduzir um direito dos quilombolas e um dever do Poder Público. É dizer, o artigo da Constituição a que se remete o referido decreto não exige lei que o regulamente.
2.4. Uma vez que o constituinte não impôs à lei a exclusividade da regulamentação da matéria, a disciplina da matéria não demanda a expedição de lei específica, e pode ser feita por decreto, exigindo-se, em qualquer caso, políticas públicas que sejam capazes de implementar o direito à terra. Vale ressaltar ademais que na esfera legal há leis que regulamentam o mandamento constitucional, quais sejam, lei n.º 7.668/88 e lei n.º 9.649/98.

Leia a decisão na íntegra


ACÓRDÃO
Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4)
Arguição de inconstitucionalidade.º 5005067-52.2013.404.0000
Ano: 2013
Suscitante: 3ª Turma do TRF4
Informações: http://www2.trf4.jus.br/trf4/
Data da decisão: 19/12/2013
Comunidade quilombola envolvida: Invernada Paiol da Telha (PR)
Trecho da decisão:

DECRETO Nº 4.887/2003. CONSTITUCIONALIDADE. CONCEITO DE QUILOMBO. REMANESCENTES DE COMUNIDADES QUILOMBOLAS. SUPERAÇÃO DA ANTIGA NOÇÃO DE QUILOMBO COMO MERO AJUNTAMENTO DE NEGROS FUGIDOS. PRESENÇA HODIERNA E NO FUTURO. EFICÁCIA IMEDIATA DOS DISPOSITIVOS PERTINENTES A DIREITOS FUNDAMENTAIS. DENSIDADE E FORÇA MANDAMENTAL DO ART. 68 DO ATO DE DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS (ADCT). FUNDAMENTALIDADE DO DIREITO À PRESERVAÇÃO DA PRÓPRIA CULTURA. DIREITO À DIFERENÇA ÍNSITO NA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. LICITUDE DA UTILIZAÇÃO DO INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO COMO MEIO DE PROPICIAR A TITULAÇÃO.
1. Contrariamente ao que registra a história oficial, o quilombo jamais foi um mero amontoado de negros fugidos, existindo nele também índios, brancos e mestiços.
2. A nociva política do ‘branqueamento’ retira do negro a opção por ser ele mesmo, recusando-lhe a preservação de sua história, de seus costumes, de suas manifestações religiosas, de sua cultura.
3. Como direito fundamental que é, o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias guarda aplicabilidade imediata. ‘Princípio é imperativo. Princípio está no mundo jurídico. Princípio é mais do que regra. Não teria sentido exigir complementação para um princípio que é mais do que uma regra e que contém a própria regra’. (Desembargador Paulo Afonso Brum Vaz).
4. Assim não fosse, ad argumentandum tantum, ‘…ainda o Decreto 4.887/2003 estaria a regulamentar a Convenção 169 da OIT. Portanto, ele não seria um decreto autônomo, ele estaria a regulamentar a convenção 169 e portanto não sofreria dessa eiva de inconstitucionalidade. Da mesma forma, ele estaria a regulamentar o art. 21 do Pacto de São José da Costa Rica, que a Corte vem aplicando de uma forma já agora em inúmeros casos a situações semelhantes à dos autos, não só com relação à terra dos índios, mas também a terras ocupadas, por exemplo, no Suriname por negros que fugiam do regime de plantation e que portanto têm uma situação fática e jurídica em tudo semelhante à dos nossos quilombolas visibilizados pela Constituição de 88.’ (Dr. DOMINGOS SÁVIO DRESH DA SILVEIRA, citando FLÁVIA PIOVESAN, em seu parecer, evento 46, NTAQ1).
5. O art. 68 do ADCT contém todo o necessário à concretização de seu teor mandamental, absolutamente desnecessária qualquer ‘complementação’, que consistiria apenas em repetir aquilo que a Lei Maior já diz.
6. A desapropriação, na hipótese, já está regulamentada em lei, que prevê o uso do instituto por interesse social, ausente qualquer vedação a seu uso no alcance do escopo constitucional inarredável de preservar e proteger o quilombo; ou o remanescente de quilombo.
7. Arguição de inconstitucionalidade que se rejeita.

Leia a acórdão na íntegra


ACÓRDÃO
Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF-2)
Agravo de instrumento em Desapropriação n.º 0003021-35.2013.4.02.0000
Ano: 2013
Agravante: Incra
Agravado: Espólio de Benedito Carlos de Almeida
Informações: http://www.trf2.jus.br/
Data da decisão: 24/04/2013
Comunidade quilombola envolvida: Santana (RJ)
Trecho da decisão:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REGULARIZAÇÃO DE TERRITÓRIO DAS COMUNIDADES DOS REMANESCENTES DE QUILOMBOS. SUSPENSÃO DO PROCESSO ATÉ JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 3239/DF. AUSÊNCIA DE MEDIDA LIMINAR SUSPENDENDO A EFICÁCIA DO DECRETO Nº 4.887, DE 20.11.2003. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE NÃO AFASTADA. COMPETÊNCIA DO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU PARA REALIZAR O CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA. PRINCÍPIO DA EFETIVIDADE DA TUTELA JURISDICIONAL.
4. No que tange à constitucionalidade do Decreto nº 4.887, de 20.11.2003, que regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, de que trata o artigo 68 do ADCT, a referida norma é objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.239, proposta pelo Partido da Frente Liberal, em 2004, perante o Supremo Tribunal Federal.
5. Em consulta ao site do STF, verifica-se que não foi deferida medida liminar para suspender a eficácia do referido ato normativo e que, até o presente momento, não foi julgado o mérito da ADI. Registre-se, por oportuno, que o único voto proferido não tem o condão de adiantar o posicionamento que será adotado pelos demais Ministros do STF.
III. Resta intacta a presunção da constitucionalidade da norma em comento, embora, indiscutivelmente, inúmeras discussões envolvam o tema dos denominados “remanescentes dos Quilombos”. Nesse sentido, impende consignar que o próprio Juízo singular de primeiro grau possui competência constitucional para, em controle difuso, enfrentar a questão da constitucionalidade e eventualmente infirmá-la.
(…)

Leia a decisão na íntegra


ACÓRDÃO
5ª Turma TRF-1ª Região
Apelantes: Ministério Público Federal (MPF)
Apelado: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra)
Informações: http://processual.trf1.jus.br/
Data: 24/10/2012
Comunidade Quilombola: Lagoa da Pedra (TO)
Trecho:

EMENTA
1. O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e contra o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA para que os réus concluam o procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, marcação e titulação das terras ocupadas pela comunidade quilombola de Lagoa da Pedra, em Arraias/TO. O pedido foi julgado improcedente porque a r. sentença considerou que o procedimento de demarcação e titulação estava suspenso em razão de decisão proferida no Acórdão TCU nº 2.835/09.
(…)
8. Mérito. Auto-aplicabilidade do art. 68 do ADCT e consequentemente constitucionalidade do Decreto 4.887/2003. A Constituição de 1998 assegurou aos remanescentes de quilombos o direito de ver reconhecida a propriedade das terras que ocupavam na data da promulgação dessa Carta Política: “Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”.
9. A Constituição Federal assegura, no § 1º do art. 5º, que as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata. Aos remanescentes de quilombos foi garantida a propriedade das terras que ocupam e ocupavam seus ancestrais, africanos e afrodescendentes sobreviventes da escravidão que perdurou 400 (quatrocentos) anos. Trata-se de direito fundamental, ex vi da norma do art. 5º, § 1º, da CF/88.
10. A efetivação do art. 68 do ADCT não depende de juízo político do Congresso Nacional nem está sujeita, no que tange ao direito consagrado pelo Constituinte de 1988, ao poder discricionário da Administração. Discricionariedade política (ato de Congresso) e/ou administrativa existe quando uma norma, para sua aplicabilidade concreta, admite a emissão de um juízo político ou técnico administrativo para a constituição de um direito. O legislador da Constituição de 1988 decidiu que “aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”. A efetivação do direito conferido no art. 68 do ADT não está sujeito a deliberação política do Congresso Nacional e da Administração. A decisão política sobre o reconhecimento do direito à titulação das terras pelos descendentes das comunidades quilombolas foi tomada pelo Constituinte.
11. A invocação do texto é o fundamento direto da direito, no caso em exame. O procedimento de demarcação que o autor pede seja a Autarquia federal obrigada a executar não tem natureza constitutiva de direito, mas de certificação de limites.
12. É constitucional o Decreto 4.887, de 20 de novembro de 2003, pois regulamenta norma constitucional definidora de direito auto-aplicável.

Leia ementa, relatório e voto na íntegra


SENTENÇA
Justiça Federal em Santa Catarina
Ação ordinária n.º 2008.72.03.002090-0 ou 0002090-73.2008.404.7203
Ano: 2008
Autor: Iguaçu Celulose S/A e Agro-Florestal Ibicui S/A
Réu: INCRA e FCP
Informações: http://www.jfsc.jus.br/
Data da decisão: 10/04/2012
Comunidade quilombola envolvida: Invernada dos Negros (SC)
Trecho da decisão:

Em nada inovou o conceito esmiuçado no caput do art. 2º do Decreto 4.887/03, apenas estabelecendo com clareza o que o próprio art. 68 da ADCT já havia indicado, de que aos remanescentes das comunidades dos quilombos deveria ser reconhecida a propriedade das terras.
O Decreto apenas cumpriu o seu papel de estipular o procedimento que será adotado em casos como o ora analisado. Nada mais, já que o próprio art. 68 da ADCT é suficiente para que se reconheça, em favor dos remanescentes de quilombos, o direito às terras, sendo verdadeira norma constitucional de eficácia plena, conforme classificação de José Afonso da Silva.
(…)
O art. 68 da ADCT, ao reconhecer que aos remanescentes das comunidades dos quilombos seria reconhecida a propriedade definitiva das terras que ocupavam, não deixou dúvidas da ordem direta e clara ao Estado, sem necessidade de que normatividade ulterior lhe viesse dar eficácia.
O Decreto 4.887/03 não surgiu para regulamentar, alterar, disciplinar o art. 68 da ADCT, mas tão somente para estabelecer o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de ditas terras.
O que se vê é que tão somente o art. 68 da ADCT seria insuficiente para disciplinar o procedimento a ser adotado nos processos administrativos, que embasam desapropriação com o fim determinado pela Constituição Federal, mas não a estipulação do próprio direito material, qual seja, de que seria reconhecida a propriedade das terras ocupadas por remanescentes de quilombos.

Leia a sentença na íntegra


SENTENÇA
Justiça Federal no Rio Grande do Norte
Ação Ordinária n.º 2008.84.00.007538-4 ou 0007538-95.2008.4.05.8400
Autor: Elias de Azevedo da Cunha Filho
Réu: Incra e Associação de moradores de Acauã
Data da decisão: 30/11/2011
Comunidade quilombola envolvida: Acauã (RN)
Trecho da decisão:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMANESCENTES DE QUILOMBOLAS. IDENTIFICAÇÃO, DEMARCAÇÃO E DESAPROPRIAÇÃO DE TERRAS. PRELIMINAR DE IMPUGNAÇÃO AO VALOR DA CAUSA. REJEIÇÃO. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PORTARIA INCRA N.º 91 DE 2008. MOTIVAÇÃO SUFICIENTE. REGULARIDADE. AUTOAPLICABILIDADE DE DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. DECRETO N.º 4.887/03. CONSTITUCIONALIDADE. TERRAS ANCESTRAIS COBERTAS POR BARRAGEM PÚBLICA. ÁREAS NECESSÁRIAS À SOBREVIVÊNCIA E DESENVOLVIMENTO DA COMUNIDADE ACAUÃ. PROVA RAZOÁVEL DA RIMINISCÊNCIA. DIREITO DE PROPRIEDADE VERSUS DESAPROPRIAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO. IMPROCEDÊNCIA.
(…)
Constitucionalidade do Decreto n.º 4.887/03, em face: a) da autoaplicabilidade do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT 1988; b) dos preceitos constantes do texto permanente da Constituição; e c) da Convenção OIT n.º 169, da qual o Brasil é signatário; vem violação a outros dispositivos constitucionais ou legais.

Leia a sentença na íntegra


SENTENÇA
Justiça Federal em Sergipe
Ação Ordinária nº 2008.85.00.001626-6
Autor: José João Nascimento Lima
Réu: Incra
Data da sentença: 14/05/2011
Comunidade quilombola envolvida: Lagoa dos Campinhos (SE)
Trecho da decisão:

A edição de lei em sentido formal, em princípio, é desnecessária. Primeiro, porque quando se fez necessária lei em sentido formal- aqui incluída a possibilidade de medida provisória-, a disposição constitucional sempre foi expressa. Segundo, porque a MP nº 2.216-37, de 31-08-2001, anterior ao regime da EC nº 32/20021, determinou: 1) à Fundação Cultural Palmares a realização de “identificação dos remanescentes das comunidades dos quilombos, proceder ao reconhecimento, a delimitação e à demarcação das terras por ele ocupadas e conferir-lhes a correspondente titulação” (art. 2º, III, da Lei nº 7.688/1988); 2) ao Ministério da Cultura a competência para “aprovar a delimitação das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as suas demarcações, que serão homologadas mediante decreto” (art. 14, IV, “c”, da Lei nº 9.649/98). Terceiro, porque, estando presentes todos os elementos necessários para fruição do direito, desnecessária a edição de lei formal, podendo, pois, o procedimento ser regulamentado por decreto, na esteira do precedente do STF na ADIN 1.590/SP (rel. Min. Sepúlveda Pertence, julg. 19-06-1997), segundo o qual “suposta a eficácia plena e a aplicabilidade imediata”, a sua implementação, “não dependendo de complementação normativa”, não parece “constituir matéria de reserva à lei formal” e, no âmbito do Executivo poderia “ser determinada por decreto”.

Leia a sentença na íntegra


ACÓRDÃO
Tribunal Regional Federal – 4ª Região (TRF4)
Agravo de Instrumento n.º 2008.04.00.010160-5/PR
Agravante: Incra
Agravado: Cooperativa Agrária Industrial e outros
Data do acórdão: 30/07/2008
Comunidade quilombola envolvida: Paiol da Telha (PR)
Ementa:

CONSTITUCIONAL. REMANESCENTES DE COMUNIDADES DE QUILOMBOS. ART. 68-ADCT. DECRETO Nº 4.887/2003. CONVENÇÃO Nº 169-0IT.
(…)
3. NECESSIDADE DE LEI. A regulamentação, por meio de decreto, que nãofere a Constituição, nem constitui espécie de decreto autônomo, quando: a) inexiste, para o caso, expressa previsão de lei em sentido formal, a regulara matéria; b) as Leis nº 7.688/88 e 9.649/98 dão suporte ao procedimento da administração; c) estão presentes todos os elementos necessários para a fruição do direito.

Leia a íntegra do acórdão e do voto da Relatora 


DECISÃO
Tribunal Regional Federal – 1ª Região (TRF1)
Agravo de Instrumento n.º 2007.01.00.052659-8/DF
Agravante: Incra
Agravado: Venerável Ordem Terceira de São Francisco da Penitência
Comunidade quilombola envolvida: Pedra do Sal (RJ)
Data da decisão: 19/02/2008
Trecho da decisão:

“o simples fato de o Decreto ter regulado diretamente a Constituição nada significa, pois o art. 68 da ADCT é AUTO-APLICÁVEL não dependendo de qualquer regulamentação. O Decreto, em verdade, serve apenas para minudenciar processo e procedimentos administrativos, sem tocar no direito de ninguém, pois este é afetado por força do dispositivo do ADCT e não da mera norma regulamentar puramente processual administrativa;
(…) a norma contém em si todos os elementos necessários para sua aplicação direta, sem existir pontos pendentes e sem ter ela pedido EXPRESSAMENTE regulamentação. O que se regulou pelo Decreto 4887/2003 não foi o direito dado pelo art. 68, mas sim o processo administrativo de reconhecimento de tal direito, sendo que na área processual já existe norma geral LEGAL a partir da qual se emitem decretos regulamentares específicos para cada espécie de processo.”

Leia a íntegra da decisão

Links relacionados

MPF: Parecer n. 3.333

Comissão Pró-Índio de São Paulo: Ministra Rosa Weber vota pela constitucionalidade do decreto

Comissão Pró-Índio de São Paulo: Terras Quilombolas – agendado julgamento da constitucionalidade do decreto que regulamenta procedimentos para titulação

Comissão Pró-Índio de São PauloNota pública – Constitucionalidade do Decreto 4.887/2003

 

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